第1回 『長与専斎と内務省の衛生行政』
小島和貴（総合研究所長／法学部教授）
新型コロナウイルスで注目を集めた保健所。その元となる仕組みを明治時代に作ったのが、初代内務省衛生局長の長与(ながよ)専斎(せんさい)（1838－1902）です。これまで日本行政研究の一環として長与専斎の研究に取り組み、この度、『長与専斎と内務省の衛生行政』（慶應義塾大学出版会）を執筆した小島和貴教授に、本書について、また、長与の功績や現代に通じる教えを伺いました。
■日本の衛生行政の基礎を築いた長与
——長与専斎とは、どのような人物なのですか。
長与をひと言でいえば、日本で衛生行政を始めた人です。長崎の医家に生まれ、緒方洪庵が大坂で主宰した適塾で学び、福沢諭吉の跡を継いで塾頭になった俊才でした。明治4年（1871）に岩倉遣外使節団に随行し、岩倉具視らとともに西洋諸国を視察します。そこで政府には、住民の健康増進を図る役割があり、責任を持って感染症対策に取り組んでいることを知ります。当時の日本といえば、早寝早起きをする、暴飲暴食をしないなど、自分の健康を自分で管理する「養生(ようじょう)」に取り組んでいた時代でした。
（クリックすると拡大します）帰国後、長与は西洋諸国をモデルにした、諸制度を整えるために尽力します。西洋でゲズンドハイツプフレーゲ、サニタリーなどと呼ばれた言葉を「衛生」と命名し、初代内務省衛生局長として、医学の知識に裏打ちされた衛生政策を住民に届けるための仕組みを作りました。現在は、厚生労働省があり、府県や政令指定都市では保健所を通じて、住民への衛生政策が進められていますが、こうした衛生行政の基礎を築いたのが長与なのです。明治時代にはコレラがはやり、現在の新型コロナ対策で注目されている専門家会議のように、医学的な知見を政策に反映させることにも取り組みました。
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——新型コロナ対策では、外出や移動を制限するロックダウンが話題になりましたが、コレラの流行時、長与はどのような立場を取ったのでしょうか。
当時は、今のような人権が認められていたわけではないので、私権制限は関係がない、と思われるかもしれませんが、長与は今でいうロックダウンに強硬に反対しました。伝染病対策・感染症対策には、時に行政の強制力が必要であるとしましたが、あくまでも、住民の理解を重視する立場が重要だとします。住民に隔離の必要性を理解させることなく、公権力を使って無理矢理に自由を制限しようとすれば衛生行政の成功は遠のく、と言っています。その意味からすれば、今回のコロナ禍での自粛要請など国民に協力を求めるスタイルは、長与の試み以降、引き継がれてきたものです。現在においても重要な点だといえます。
■「官」と「民」が協調する重要性を重視
——小島先生の著書『長与専斎と内務省の衛生行政』は、今年6月に発行されました。また先生のこのご本は2021年8月7日付『朝日新聞』の「読書欄」でも紹介されました。どのような経緯で出版されたのですか。
本書は、福沢諭吉研究にもつながるものとして、慶應義塾大学出版会から出ています。長与は適塾で福沢と出会い、水魚の交わりと言われるくらい、生涯に渡って仲がよかったのです。慶應義塾大学を創設したのは福沢ですし、福沢研究に長年取り組まれていますが、大親友だった長与は重要人物であるのに、今まであまり議論してこなかった、という事情がありました。長与について書いてきた論文の中から10本程を選定し、それを元に『長与専斎と内務省の衛生行政』をまとめました。
前半の第一部を、医学等学術の「政務的運用」論の展開とし、長与が医学の知識を政策化して、住民に届けるための構想と行動を明らかにしています。後半の第二部では、「官」と「民」の協調論の推進として、長与が衛生行政の効果を高めるために、「官」と「民」の協調を目指すに至ったことを検証しています。
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——長与が明治時代に、「官」と民」が協調する重要性を提起しているところが印象的でした。彼はなぜ、このような視点を持つことができたのでしょうか。
それは、長与が政策担当者としてコレラ流行時の住民の現状を見る中で、「官」と「民」が一緒に取り組まないと、衛生行政は成功しないと考えたからです。コレラは明治10年（1877）からはやりますが、当時はなぜコレラになるのかが分からず、とにかく患者を隔離しました。警察の中には有無を言わせずに患者を隔離する人がいて、避病院と呼ばれる隔離病棟に連れていきました。この病院に入ると生きて帰れないことが多かったんです。その結果、「住民の命が奪われているのは、医師が原因なのではないか」という噂が立ち、医師を襲うコレラ騒動が起こりました。コレラ騒動にならなくても、警察が患者はいるかどうかを聞きにくるので、患者がいても隠ぺいするわけです。そうなると、コレラの流行は収まりません。長与は、隠ぺいなどの非協力的な行動を回避するべく、行政の意向を住民に理解してもらい、「官」と民」とが一緒に取り組むことが重要としたのです。
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長与は明治16年（1883）に、半官半民の組織「大日本私立衛生会」を創設します。官僚と住民が対話を繰り返す中で、衛生知識の向上を目指し、衛生行政の効果を高める仕掛けとしました。現在の新型コロナは突然、流行して保健所が対応に苦慮し、大混乱しました。わたくしたちはこれまで感染症から自由になることはできず、現在も世界にはいろいろな感染症の被害の報告があります。日本は感染症を克服した、とどこかで錯覚していたのかもしれません。長与の「官」と「民」が協調する視点から見ると、今の保健所の役割を日頃から住民に知ってもらう機会を作るといいのではないかと思います。
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——この本に記されている、コレラ対策のための「心得書」も興味深いものでした。明治19年（1886）の心得書では、警察の住民生活への介入が強化され、長与は反発していますね。
心得書は、明治10年のコレラの流行時、検疫などの取り組みを求めて以降、折に触れて出されます。明治19年の心得書は、感染症の「撲滅」を目指して、警察の介入を大幅に認めたものでした。その前年の明治18年は日本に内閣制度が導入され、伊藤博文が初代内閣総理大臣に選出されます。この新たな制度に合わせて地方官官制が制定され、地方の警察行政の中に感染症対策がそれまで以上に具体的に明文化されることとなりました。こうした動きの中で地方の衛生行政は警察が所管するものであるとの理解が進められます。長与は衛生行政上、警察の役割を否定していたわけではありませんが、警察が中心となり、警察の判断の下に政策が実施されることを痛烈に批判しました。結局、19年の心得書は翌年に修正され、住民に役割を求める方針が取られました。
■後藤新平を見出したのも長与の功績
——小島先生が、長与の研究を始められたきっかけを教えてください。
長与を知ったのは大学院生の時でした。修士論文を書く前に論文を1本書いてみてはどうかとゼミの先生におすすめいただきました。
それより以前より、漠然と官僚のことに関心がありました。日本の政治は官僚主導であることを説く本に触れたからなのかもしれません。一本の法律が制定されたり、改正されると、私たちの生活に影響を与えます。ではこの法律は誰がつくっているのかという関心もありました。西欧諸国の経験からすると、1930年代頃から官僚の役割が大きくなるといった議論がなされる一方、日本ではそれよりも以前、1870年代にはすでに官僚が日本の国づくりの主要な役割を演じてきたとなっておりました。しかしこの官僚の活動は見えるようで見えないものでした。そこで、官僚の果たした役割を跡付けてみようということになりました。
官僚の活動を跡付ける作業に取り掛かってみると、法典編纂事業や殖産興業の推進に果たしたその記録が膨大であることが分かってきます。こうしたものを全部読んでいると、とても1年で論文にまとめることはできません。途方に暮れながらそれでも日本の歴史を調べておりますと、明治時代にコレラが大流行し1年間に10万人以上が亡くなった年もあることを知ります。これは日本の近代をつくる際の大問題だったはずですが、当時はコレラに関する政策について書かれた本がほとんどなく、ここは一つ、研究テーマにしようと考えました。検証していくと、感染症対策を指揮したのが長与と分かりました。長与の存在は、医学関係者には知られていましたが、一般には知られていない状況で、長与の部下である後藤新平の方がよほど有名でした。
——後藤新平の方がよく名前を聞くように思います。
後藤は、台湾総督府民政局長や内務大臣、外務大臣、関東大震災の復興責任者などいろいろな活躍をしますが、名古屋の地にあって医者だった彼を引き抜いて官界での活動のきっかけを与えたのは長与です。ここから長与は後進を育てることにも貢献していたことが分かります。後藤は本を書き、いろいろな手記を残しています。一方、長与は、自身の見解を打ち出すことに慎重であったのかあまり文書を残さず、その文章もいささか抽象的です。比較的詳細に物事を説明する傾向にある後藤とは対照的で、前後の文章から意味を考えないといけないところがあり、また資料がまとまっていなかったことから長与研究はなかなか進みにくかったですね。
——今後の研究テーマをお聞かせください。
今、ある財団から研究助成を受けて研究しているテーマが、長与が提唱した感染症対策における「官」と「民」の協調の具体化に向けた取り組みについてです。この財団の選考過程では、「明治期の有識者による感染症予防への取り組みを『官』と『民』の協調からさぐる本研究は、今日的課題に対しても十二分な意義を有するプロジェクトである」として評価していただきました。
【参考：メディア掲載記事】
（クリックすると拡大します）プロフィール）
こじま・かずたか／慶應義塾大学大学院法学研究科後期博士課程単位取得退学。博士（法学）（慶應義塾大学）。『長崎偉人伝 長与専斎』（長崎文献社）で日本法政学会奨励賞受賞。専門は日本行政史。
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